Rendre transparents les blocs de coûts dans les projets logiciels en Suisse

Pourquoi les blocs de coûts se diluent dans les projets numériques suisses

Depuis le 1er janvier 2022, la Confédération et les cantons mènent la transformation numérique de leurs administrations par le biais de l’organisation collaborative Administration digitale Suisse (ADS) ; à cette date est entrée en vigueur la convention-cadre de droit public. Depuis le 1er janvier 2024, la stratégie « Administration digitale Suisse 2024-2027 », portée par la Confédération, les cantons, les villes et les communes, est applicable. Pour la comptabilité analytique, une phrase tirée de la présentation officielle est déterminante : la mise en œuvre se fait conjointement « au sein des organisations existantes et dans le respect des compétences en vigueur ».

Il en découle le véritable problème de transparence : les frais de personnel, de fonctionnement et de coordination incombent aux organismes participants. Cette situation est accentuée par trois stratégies coordonnées – la stratégie « Administration digitale Suisse », la stratégie « Administration fédérale numérique » et la stratégie Suisse numérique – qui soutiennent la même activité sous des angles différents. Un bloc de dépenses n’est alors identifiable en tant que tel dans aucun budget individuel. La transparence est donc avant tout une question d’imputation : il faut définir, avant la comptabilisation, quel organisme assume quel bloc, et non reconstituer ces éléments a posteriori à partir de pièces justificatives isolées.

L’ADS conçoit le pilotage stratégique et la coordination des activités de numérisation de la Confédération, des cantons et des communes. Le mandataire de la Confédération et des cantons, Peppino Giarritta, préside l’Assemblée des délégués et dirige le secrétariat ; ce dernier est hébergé à la Maison des cantons et rattaché administrativement au Secrétariat général du DFF. Les blocs de coûts doivent être recensés là où la prestation est effectivement fournie : dans les offices, les services spécialisés et les unités informatiques des collectivités publiques.

Les blocs de coûts deviennent transparents en trois étapes : identifier les efforts nécessaires ; attribuer la responsabilité à l’organisme porteur ; budgétiser avec un volume d’activité et un rythme définis. La mise en œuvre s’effectuant au sein des organisations existantes et dans le respect des compétences en vigueur, l’imputation doit être fixée avant la comptabilisation. Les blocs reconstitués a posteriori à partir de pièces justificatives isolées restent incomplets.

Pour les projets numériques suisses, cinq blocs peuvent être identifiés : efforts liés aux exigences et aux normes, interopérabilité et standards de données, services de base incluant le déploiement, l’intégration et l’exploitation, pilotage et cycle de mise en œuvre, ainsi que sécurité et protection des données. Il s’agit de postes propres, avec des jours-personne, des coûts de licence et des coûts d’exploitation, et non d’aspects secondaires de la gestion de projet.

Exigences et normes : un bloc de coûts sous-estimé

L’Association suisse de normalisation (SNV) décrit la situation actuelle avec sobriété : les utilisatrices et utilisateurs de normes consacrent beaucoup de temps à transférer de petits extraits de textes issus de normes et de documents dans leurs systèmes – qu’il s’agisse d’exigences relatives aux systèmes de management, d’exigences découlant de contrats clients ou de prescriptions officielles. Cette étape intermédiaire est chronophage et source d’erreurs. Précisément, cet effort constitue un bloc de coûts propre et identifiable, et non un aspect secondaire de la gestion de projet.

Qui souhaite le rendre visible doit saisir séparément trois postes : premièrement, les jours-personne pour le transfert et la mise à jour des textes d’exigences ; deuxièmement, les coûts de licence et d’exploitation des outils de gestion des exigences utilisés ; troisièmement, les retravails dus aux erreurs de transfert. Ce troisième poste correspond aux corrections nécessaires suite aux erreurs de transfert : un texte normatif mal transposé se répercute dans la spécification, la réalisation et la recette, et ne génère des coûts de correction qu’à ce stade. Si le bloc est comptabilisé comme « frais généraux de projet », il devient impossible de prouver ultérieurement quelle part revient aux normes, laquelle aux contrats clients et laquelle aux documents officiels.

La SNV est en Suisse l’instance supérieure et neutre pour les questions de normalisation et représente la Suisse auprès des organes mondiaux et européens de normalisation ; elle exploite la boutique de normes SNV-Connect et publie l’Extrait des normes. Pour les projets, cela signifie que l’acquisition des normes pertinentes et de leurs mises à jour constitue un poste planifiable et récurrent dans le budget, et non un achat unique.

Le bloc « Exigences et normes » comprend quatre postes budgétisables : jours-personne pour le transfert et la mise à jour, coûts de licence et d’exploitation des outils de gestion des exigences, retravails dus aux erreurs de transfert, ainsi que l’abonnement récurrent via SNV-Connect et l’Extrait des normes. L’Extrait des normes 2026 contient 800 normes ; son acquisition est récurrente, non unique.

Extrait des normes 2026 – Chiffres et faits

Interopérabilité et standards de données : des coûts entre les organisations

La Conférence des gouvernements cantonaux (CdG) cite les défis transversaux que l’ADS doit traiter : la coordination des projets législatifs, la définition de standards dans le domaine de la gestion des données, la continuité des processus ainsi que l’identification et la fourniture de services de base tels que les services d’identité. Côté Confédération, le principe Once-Only (une seule fois) dans la gestion des données est cité, entre autres, comme nouvelle exigence envers l’activité administrative. Toutes ces tâches génèrent des efforts non pas au sein d’une seule organisation, mais à l’interface entre plusieurs.

Selon la CdG, une évaluation de l’ADS a montré qu’une intensification supplémentaire de la collaboration est nécessaire pour atteindre l’interopérabilité requise et les synergies espérées. L’absence de processus continus et une coordination insuffisante génèrent des efforts supplémentaires sous forme de doubles saisies, de rapprochements de données, de demandes de clarification et de corrections. Ces efforts doivent être rendus visibles auprès des unités qui exploitent réellement les interfaces – c’est là qu’ils surviennent, et c’est là qu’ils peuvent aussi être mesurés.

La direction est tracée : avec l’image cible, adoptée après la consultation lancée le 14 avril 2025 par le Conseil fédéral le 12 décembre et par l’Assemblée plénière de la CdG le 19 décembre, l’axe d’action 1 vise un pilotage commun et une collaboration intensifiés entre la Confédération, les cantons, les villes et les communes ; l’axe d’action 2 aspire à une nouvelle compétence fédérale afin que des standards essentiels soient contraignants pour toutes les collectivités à l’avenir. Lorsque les standards deviennent contraignants, les efforts se déplacent vers les unités qui exploitent les interfaces.

Le bloc « Standards de données et interopérabilité » comporte trois composantes budgétisables : le mapping entre modèles de données, les tests d’interface et les adaptations lors de chaque modification d’un standard contraignant. Le volume d’activité correspond au nombre d’interfaces exploitées, le rythme suit celui de la normalisation. Avec l’axe d’action 2, des standards essentiels deviendront contraignants pour toutes les collectivités ; le bloc grossira au niveau des unités qui exploitent les interfaces.

Services de base et services d’identité : fournir une fois, utiliser plusieurs fois

Les services de base tels que les services d’identité font expressément partie, selon l’énumération de la CdG, des tâches transversales de l’ADS ; dans le cadre de l’ADS, la Confédération et les cantons ont déjà pu faire avancer des projets importants comme la connexion commune des autorités AGOV, selon la CdG. L’agenda « Infrastructures nationales et services de base Administration digitale Suisse » vise à lancer et mettre en œuvre des projets importants d’ici 2027. Le rapport eGovernment Benchmark vérifie, entre autres, dans quelle mesure les offres en ligne de l’administration satisfont aux « services de base ». Un tel service est donc déployé une fois et utilisé par de nombreuses unités – mais les coûts ne se répartissent pas automatiquement dans la même proportion.

C’est précisément ici que les blocs de coûts se déplacent : du déploiement à l’intégration dans les applications métier existantes jusqu’à l’exploitation. Le déploiement intervient une seule fois et peut être piloté centralement. L’intégration intervient par application métier – par canton, par commune, par office et par procédure spécialisée – et est régulièrement sous-estimée, car elle accompagne les projets métier respectifs comme tâche secondaire. Enfin, l’exploitation est permanente et n’est souvent prise en compte, lors de l’évaluation financière d’un projet, que pour les années de déploiement.

Pour la comptabilité de projet, il en résulte une tripartition simple : déploiement (unique, maîtrise d’ouvrage commune), intégration (par application métier, avec le nombre de systèmes connectés comme volume d’activité) et exploitation (récurrente, avec support aux utilisateurs, adaptations lors de changements de standards ainsi que mise à jour des certificats et des données d’accès). Un service d’identité intégré dans dix applications métier engendre dix efforts d’intégration et un effort d’exploitation.

L’ampleur de ces blocs en francs est illustrée par les grands projets TIC de la Confédération, dont les coûts, l’utilité et la rentabilité ont été examinés par le Contrôle fédéral des finances (CDF) en 2007. Pour le projet « A-2000-ZEMIS » de l’OFM, les coûts estimés du projet s’élevaient en 1999 à un total de 19,990 millions de francs : 13,910 millions de francs pour le développement du système et 6,080 millions de francs pour les coûts d’investissement.

Pour le projet « MISTRA » de l’OFROU, des coûts d’environ 50 millions de francs faisaient face à des coûts annuels de maintenance et d’exploitation dès 2007 de 2,3 millions de francs ; l’utilité quantifiable s’élevait à 1,8 million de francs. Le remplacement des systèmes STRADA-DB et KUBA-DB a permis à l’OFROU une économie de coûts d’exploitation moyenne de 1,1 million de francs par an. L’exploitation constitue donc un bloc propre et récurrent, budgétisé sur toute la durée de vie.

Lors du déploiement et de l’exploitation de services d’identité comme AGOV, le bloc « Sécurité et protection des données » s’ajoute : concepts ISDS, tests d’intrusion, évaluations des risques tiers et exercices de crise constituent des postes propres. Lors de l’acquisition de telles prestations, un accompagnement à l’achat intervient également, de la stratégie jusqu’à la conclusion du contrat. Ces deux blocs doivent être budgétisés par application métier et pour l’exploitation.

Des prestataires comme Wavestone accompagnent de tels projets de la conception à la mise en œuvre et soutiennent les villes, les cantons et les autorités dans leurs achats. Pour la comptabilité de projet, ces prestations doivent être saisies comme poste externe et non masquées dans les jours-personne internes.

Pour l’acquisition de prestations externes, le droit des marchés publics s’applique – LMP pour la Confédération, IMPC pour les cantons. Les prestations inférieures à CHF 150 000 peuvent être attribuées de gré à gré, à partir de CHF 150 000 selon la procédure sur invitation ; une adjudication ouverte ou sélective est obligatoire pour la Confédération à partir de CHF 230 000, pour les cantons à partir de CHF 250 000. La valeur estimée du mandat du bloc externe détermine ainsi la procédure et le délai préalable.

Normes lisibles par machine : l’effort se déplace, il ne disparaît pas

Les organisations européennes de normalisation CEN et CENELEC ont lancé en 2017 le projet « Standards of the Future ». L’objectif était de créer les conditions préalables pour des normes répondant aux besoins d’un monde numérique. Le « Smart Utility Model » classe les normes par niveaux ; « SMART » signifie « Standards Machine Applicable Readable and Transferable ».

Les niveaux 0, 1 et 2 décrivent les formats de document TXT, PDF et XML ; ils ne sont pas considérés comme SMART. Un document de niveau 3 permet aux ordinateurs de comprendre, outre le contenu, la structure du contenu, de sorte que les exigences normatives et les recommandations puissent être distinguées automatiquement. Dans un document de niveau 4, les machines peuvent comprendre la signification du contenu et s’y référer.

L’utilité de ces niveaux est directement raccordable à la pratique projet : les exigences issues de documents normatifs peuvent être transférées directement dans les outils de gestion des exigences des entreprises et des administrations. Les évaluations de conformité peuvent être effectuées avec l’aide de machines. Bruno Bertschinger, responsable Business Development & Innovation à la SNV, cite comme avantage des normes numériques une économie substantielle sur les efforts de préparation et de traitement général, ainsi qu’une réduction accrue des applications erronées. La SNV part du principe que toutes les normes seront numérisées ; elle ne mentionne aucun délai fiable.

Pour la budgétisation, cela signifie : l’effort se déplace, il ne disparaît pas. Aujourd’hui, on paie pour le transfert manuel. À l’avenir, des coûts surviendront pour les formats de données, le raccordement des outils et l’évaluation automatisée de la conformité. Cela inclut des licences ou abonnements, le raccordement de systèmes tels que CAD ou les outils de gestion des exigences, la formation des utilisatrices et utilisateurs et la maintenance de ses propres formats de données. Tant que les niveaux SMART ne sont pas disponibles de manière généralisée, les deux efforts doivent être budgétisés simultanément.

Pour la contextualisation temporelle, telle que consignée par la SNV en février 2024 : plusieurs organisations de normalisation mènent des projets pilotes à l’échelle mondiale. La maturité du marché dépend directement du succès de ces projets pilotes ; à l’époque, une maturité du marché était attendue pour début 2025. L’Organisation internationale de normalisation (ISO) a développé avec des partenaires industriels une plateforme permettant d’utiliser les normes SMART. Le Comité européen de normalisation (CEN) mène également un projet avec des expertes et experts. L’ISO et la Commission électrotechnique internationale (CEI) se penchent aussi sur les normes SMART.

Les responsables de projet ne peuvent en déduire aucune migration fixe, mais un horizon de planification. Le bloc « Normes en tant que données » doit figurer dès le prochain cycle budgétaire comme poste propre dans la planification, avec les coûts des outils, l’effort d’intégration et la validation.

Les niveaux SMART fournissent un volume d’activité pour la migration : les niveaux 0, 1 et 2 sont TXT, PDF et XML et ne sont pas considérés comme SMART ; le niveau 3 permet la distinction entre exigences et recommandations, le niveau 4 la compréhension de la signification. Plus le niveau de la norme acquise est élevé, plus l’effort de transfert manuel est faible.

Tant que les niveaux SMART ne sont pas disponibles de manière généralisée, le transfert manuel et les normes en tant que données doivent être budgétisés simultanément. La SNV ne mentionne aucun délai fiable pour la numérisation complète ; l’horizon de planification reste une fourchette.

Pilotage et cycles de mise en œuvre comme poste de coût propre

L’ADS accomplit ses tâches dans le cadre d’un cycle stratégique de quatre ans ; pour l’activité opérationnelle, un plan de mise en œuvre glissant sert de référence, dans lequel les projets et les axes de prestation sont définis et qui est actualisé annuellement. Un plan actualisé chaque année signifie pour les administrations participantes que les projets sont examinés, reportés ou remodelés chaque année. Chacune de ces adaptations génère des efforts au sein des équipes de projet et des services spécialisés, sans qu’il en résulte une nouvelle prestation.

Le temps que la coordination seule requiert peut être lu à travers une procédure concrète : l’image cible de la future collaboration fédérale a été soumise à une large consultation le 14 avril 2025, les gouvernements cantonaux ont pris position le 19 septembre, le Conseil fédéral l’a adoptée le 12 décembre et l’Assemblée plénière de la CdG le 19 décembre. Par la suite, un concept global pour la mise en œuvre est élaboré et soumis à la consultation, tandis qu’une commission tripartite examine la révision constitutionnelle.

Cet effort de pilotage, de coordination et de replanification appartient en tant que bloc propre à la planification de projet : séances et Assemblée des délégués, réponses aux consultations et procédures de consultation, traduction des décisions stratégiques en plans de projet ainsi que le reporting aux organes supérieurs. S’il est imputé sous « Gestion de projet », l’effort affiché pour le projet proprement dit semble diminuer, tandis que les coûts totaux augmentent. Il est plus correct de prévoir un poste séparé avec des jours-personne par an, calqué sur le rythme du plan de mise en œuvre.

La procédure relative à l’image cible montre l’effort de pilotage par étapes : consultation à partir du 14 avril 2025, prise de position des gouvernements cantonaux le 19 septembre, adoption par le Conseil fédéral le 12 décembre et par l’Assemblée plénière de la CdG le 19 décembre. Chaque étape génère un effort de coordination au sein des administrations participantes, avant qu’une prestation ne soit créée.

Rendre l’utilité et les coûts comparables grâce au monitoring

L’ADS exploite un monitoring. Il offre une vue d’ensemble des progrès de l’e-gouvernement en Suisse et les compare avec l’étranger. La base d’information repose sur des études nationales et internationales. Parmi celles-ci figurent l’Étude nationale e-gouvernement sur l’utilisation et la disponibilité des prestations électroniques des autorités, ainsi que le Monitor e-gouvernement sur la satisfaction à l’égard des prestations électroniques des autorités, leur utilisation mobile et les barrières à l’utilisation. Le rapport eGovernment Benchmark vérifie la facilité d’utilisation, la transparence, la mobilité transfrontalière et les services de base. L’enquête eGovernment fournit l’indice de participation électronique et l’indice de développement de l’e-gouvernement.

Une base de comparaison concrète est fournie par l’Étude nationale e-gouvernement 2025, publiée le 25 mars 2025 : la tendance en ligne se poursuit, la population et les entreprises utilisent de plus en plus fréquemment les prestations numériques des autorités, mais souhaitent une meilleure trouvabilité. La population, les entreprises et l’administration ont été interrogées sur l’utilisation et la mise en œuvre des prestations électroniques des autorités. Le rapport focalisé sur le thème de l’intelligence artificielle montre que les opportunités de l’IA sont reconnues, mais qu’il existe un besoin d’action dans la gestion de l’IA et un besoin de directives pour l’administration. Les éditeurs sont l’Administration digitale Suisse et le Secrétariat d’État à l’économie SECO.

Pour la transparence interne, ces données peuvent être directement arrimées aux blocs de coûts formés précédemment : chaque bloc de coûts est attribué à une prestation électronique des autorités et mis en miroir avec les grandeurs d’enquête – utilisation et disponibilité de la prestation, satisfaction et barrières à l’utilisation, trouvabilité, fulfillment des services de base. Si une prestation affiche une faible utilisation malgré des coûts d’exploitation constants, le bloc d’exploitation est remis en question ; si les barrières augmentent, l’effort pour la trouvabilité et le guidage des utilisateurs appartient à l’intégration.

L’avantage de cette approche réside dans le rythme : le plan de mise en œuvre est actualisé chaque année, le monitoring s’appuie sur des études nationales et internationales. Qui met en miroir ses propres blocs chaque année avant l’actualisation du plan avec les mêmes grandeurs d’enquête obtient une base récurrente et comparable, au lieu d’établir la transparence une seule fois via une comptabilité de projet.

Pour la budgétisation, les blocs sont mis en miroir avec les mêmes grandeurs d’enquête : utilisation et disponibilité de la prestation, satisfaction et barrières à l’utilisation, trouvabilité, fulfillment des services de base. Une faible utilisation avec des coûts d’exploitation constants remet en question le bloc d’exploitation ; des barrières croissantes déplacent l’effort vers l’intégration. Le rythme est annuel, avant l’actualisation du plan de mise en œuvre.