Rendere trasparenti i blocchi di costo nei progetti software in Svizzera

Perché i blocchi di costo nei progetti digitali svizzeri si confondono

Dal 1° gennaio 2022 la Confederazione e i Cantoni guidano la trasformazione digitale delle amministrazioni tramite l’organizzazione di collaborazione Amministrazione digitale Svizzera (ADS); in tale data è entrata in vigore la convenzione quadro di diritto pubblico. Dal 1° gennaio 2024 è in vigore la strategia «Amministrazione digitale Svizzera 2024-2027», sostenuta da Confederazione, Cantoni, città e Comuni. Per la contabilità dei costi è decisivo un passaggio della rappresentazione ufficiale: l’attuazione avviene congiuntamente «nell’ambito delle organizzazioni esistenti e delle competenze vigenti».

Ne deriva il vero problema di trasparenza: i costi del personale, di esercizio e di coordinamento sorgono presso gli enti partecipanti. Ciò viene accentuato da tre strategie coordinate – la strategia «Amministrazione digitale Svizzera», la strategia «Amministrazione federale digitale» e la strategia Svizzera digitale – che sostengono la stessa attività da prospettive diverse. Un blocco di costi non è quindi riconoscibile come tale in nessun budget singolo. La trasparenza è innanzitutto una questione di attribuzione: quale ente sia responsabile di quale blocco deve essere stabilito prima della registrazione contabile e non ricostruito a posteriori sulla base di singoli documenti giustificativi.

L’ADS definisce la governance strategica e il coordinamento delle attività di digitalizzazione di Confederazione, Cantoni e Comuni. L’incaricato della Confederazione e dei Cantoni, Peppino Giarritta, dirige l’Assemblea dei delegati e la Segreteria; la Segreteria ha sede nella Casa dei Cantoni ed è amministrativamente integrata nel Segretariato generale del Dipartimento federale delle finanze (DFF). I blocchi di costo devono essere rilevati laddove la prestazione viene effettivamente erogata: negli uffici, nelle unità specializzate e nelle strutture IT degli enti pubblici.

I blocchi di costo diventano trasparenti in tre passaggi: identificare quali costi sorgono; attribuire quale ente ne è responsabile; pianificare il budget con volumi e cadenza. L’attuazione avviene nell’ambito delle organizzazioni esistenti e delle competenze vigenti, pertanto l’attribuzione deve essere stabilita prima della registrazione contabile. I blocchi ricostruiti a posteriori da singoli documenti giustificativi restano incompleti.

Per i progetti digitali svizzeri si possono individuare cinque blocchi: costi per requisiti e norme, interoperabilità e standard dati, servizi di base con allestimento, integrazione ed esercizio, governance e ciclo di attuazione, nonché sicurezza e protezione dei dati. Si tratta di voci proprie con giorni-persona, costi di licenza e costi di esercizio, non aspetti collaterali della direzione di progetto.

Requisiti e norme come blocco di costo sottovalutato

L’Associazione svizzera di normazione (SNV) descrive lo stato attuale con sobrietà: le utenti e gli utenti delle norme impiegano molto tempo per trasferire piccoli estratti testuali dalle norme e dai documenti nei propri sistemi – si tratti di requisiti per sistemi di gestione, requisiti derivanti da contratti con clienti o prescrizioni delle autorità. Questo passaggio intermedio richiede tempo ed è soggetto a errori. Proprio questo sforzo costituisce un blocco di costo proprio e nominabile, non un aspetto collaterale della direzione di progetto.

Chi vuole renderlo visibile registra separatamente tre voci: in primo luogo i giorni-persona per il trasferimento e l’aggiornamento dei testi dei requisiti, in secondo luogo i costi di licenza e di esercizio degli strumenti di requirements management utilizzati, in terzo luogo il lavoro correttivo dovuto a errori di trasferimento. La terza voce è il lavoro correttivo derivante da errori di trasferimento: un testo normativo trasferito in modo errato si propaga nella specifica, nell’implementazione e nella collaudo, diventando evidente solo allora come sforzo di correzione. Se il blocco viene registrato come «sforzo generale di progetto», in seguito non è più possibile dimostrare quale quota sia attribuibile alle norme, quale ai contratti con clienti e quale ai documenti delle autorità.

La SNV è in Svizzera l’istanza superiore e neutrale per le questioni di normazione e rappresenta la Svizzera nella normazione mondiale ed europea; gestisce il negozio di norme SNV-Connect e pubblica l’estratto delle norme. Per i progetti ciò significa: l’acquisizione delle norme pertinenti e dei loro aggiornamenti è una voce pianificabile e ricorrente nel budget, non un acquisto una tantum.

Il blocco «Requisiti e norme» comprende quattro voci budgetizzabili: giorni-persona per trasferimento e aggiornamento, costi di licenza e di esercizio degli strumenti di requirements management, lavoro correttivo dovuto a errori di trasferimento e l’approvvigionamento ricorrente tramite SNV-Connect e l’estratto delle norme. L’estratto delle norme 2026 contiene 800 norme; l’approvvigionamento è ricorrente, non una tantum.

Estratto delle norme 2026 – cifre e fatti

Interoperabilità e standard dati: costi tra le organizzazioni

La Conferenza dei governi cantonali (CdC) indica le sfide trasversali che l’ADS dovrebbe affrontare: il coordinamento dei progetti legislativi, la definizione di standard nel settore della gestione dei dati, la continuità dei processi nonché l’identificazione e la messa a disposizione di servizi di base come i servizi d’identità. Sul versante federale, tra i nuovi requisiti per l’attività amministrativa viene citato, tra l’altro, il principio Once-Only nella gestione dei dati. Tutti questi compiti generano costi non all’interno di un’unica organizzazione, ma all’interfaccia tra più organizzazioni.

Una valutazione dell’ADS ha mostrato, secondo la CdC, che è necessario intensificare ulteriormente la collaborazione per raggiungere l’interoperabilità necessaria e le sinergie auspicate. Processi non continui e un coordinamento insufficiente generano costi aggiuntivi sotto forma di doppia immissione, riconciliazione dei dati, richieste di chiarimenti e correzioni. Questi costi devono essere resi visibili presso le unità che gestiscono effettivamente le interfacce: è lì che sorgono ed è lì che possono essere misurati.

La direzione è tracciata: con l’immagine obiettivo, approvata dopo la consultazione avviata il 14 aprile 2025 dal Consiglio federale il 12 dicembre e dall’Assemblea plenaria della CdC il 19 dicembre, la linea d’azione 1 punta a una governance e una collaborazione congiunte più intense tra Confederazione, Cantoni, città e Comuni; la linea d’azione 2 mira a una nuova competenza federale, affinché in futuro standard essenziali siano vincolanti per tutti gli enti pubblici. Se gli standard diventano vincolanti, i costi si spostano verso le unità che gestiscono le interfacce.

Il blocco «Standard dati e interoperabilità» ha tre componenti budgetizzabili: mapping tra modelli di dati, test delle interfacce e adattamenti ad ogni modifica di uno standard vincolante. Il volume è dato dal numero di interfacce gestite, la cadenza segue il processo di standardizzazione. Con la linea d’azione 2, standard essenziali diventano vincolanti per tutti gli enti pubblici; il blocco cresce presso le unità che gestiscono le interfacce.

Servizi di base e servizi d’identità: fornire una volta, utilizzare più volte

I servizi di base come i servizi d’identità rientrano espressamente, secondo l’elenco della CdC, tra i compiti trasversali dell’ADS; nell’ambito dell’ADS, Confederazione e Cantoni hanno già potuto portare avanti progetti importanti come il login comune per le autorità AGOV. L’agenda «Infrastrutture nazionali e servizi di base Amministrazione digitale Svizzera» persegue l’obiettivo di avviare e realizzare progetti importanti entro il 2027. Il rapporto eGovernment Benchmark verifica, tra l’altro, in che misura le offerte online dell’amministrazione soddisfino i «servizi di base». Un servizio del genere viene quindi allestito una volta e utilizzato da molte unità – i costi però non si distribuiscono automaticamente nella stessa proporzione.

Proprio qui si spostano i blocchi di costo: dall’allestimento all’integrazione nelle applicazioni specialistiche esistenti fino all’esercizio. L’allestimento avviene una volta ed è governabile centralmente. L’integrazione avviene per ogni applicazione specialistica – per Cantone, per Comune, per ufficio e per procedura specialistica – e viene regolarmente sottovalutata perché scorre come compito accessorio nei rispettivi progetti specialistici. L’esercizio, infine, è permanente e nella valutazione finanziaria di un progetto viene spesso considerato solo per gli anni di allestimento.

Per la contabilità di progetto ne consegue una semplice tripartizione: allestimento (una tantum, titolarità congiunta), integrazione (per applicazione specialistica, con il numero di sistemi collegati come volume) ed esercizio (ricorrente, con supporto agli utenti, adattamenti in caso di modifiche agli standard e aggiornamento di certificati e dati di accesso). Un servizio d’identità integrato in dieci applicazioni specialistiche genera dieci sforzi di integrazione e uno sforzo di esercizio.

Quanto diventino grandi questi blocchi in franchi lo mostrano i grandi progetti ICT della Confederazione, i cui costi, benefici ed efficienza economica sono stati esaminati dalla Controllo federale delle finanze (CDF) nel 2007. Per il progetto «A-2000-ZEMIS» dell’UFM i costi di progetto stimati nel 1999 ammontavano complessivamente a 19,990 milioni di franchi: 13,910 milioni di franchi per lo sviluppo del sistema e 6,080 milioni di franchi di costi di investimento.

Nel progetto «MISTRA» dell’UFSTR a costi di circa 50 milioni di franchi si contrapponevano, a partire dal 2007, costi annuali di manutenzione ed esercizio di 2,3 milioni di franchi; il beneficio quantificabile era di 1,8 milioni di franchi. La sostituzione dei sistemi STRADA-DB e KUBA-DB ha portato all’UFSTR un risparmio sui costi di esercizio di media 1,1 milioni di franchi all’anno. L’esercizio è quindi un blocco proprio e ricorrente, pianificato nel budget per l’intera durata di vita.

Nell’allestimento e nell’esercizio di servizi d’identità come AGOV si aggiunge il blocco «Sicurezza e protezione dei dati»: concezioni ISDS, penetration testing, valutazioni dei rischi di terze parti ed esercitazioni di crisi sono voci proprie. Nell’approvvigionamento di tali prestazioni si aggiunge inoltre l’accompagnamento agli acquisti dalla strategia alla conclusione del contratto. Entrambi i blocchi vanno budgetizzati per ogni applicazione specialistica e per l’esercizio.

Fornitori come Wavestone accompagnano tali progetti dalla concezione all’attuazione e supportano città, Cantoni e autorità negli acquisti. Per la contabilità di progetto queste prestazioni vanno registrate come voce esterna e non nascoste nei giorni-persona interni.

Per l’approvvigionamento di prestazioni esterne si applica il diritto degli appalti pubblici – LAPConf per la Confederazione, AAICP per i Cantoni. Le prestazioni inferiori a CHF 150'000 possono essere aggiudicate direttamente, a partire da CHF 150'000 mediante procedura di invito; per la Confederazione l’appalto aperto o selettivo scatta a partire da CHF 230'000, per i Cantoni a partire da CHF 250'000. Il valore stimato dell’incarico del blocco esterno determina quindi la procedura e i tempi preliminari.

Norme machine-readable: lo sforzo si sposta, non scompare

Le organizzazioni europee di normazione CEN e CENELEC hanno avviato nel 2017 il progetto «Standards of the Future». L’obiettivo era creare i presupposti per norme conformi alle esigenze di un mondo digitale. Il «Smart Utility Model» classifica le norme in livelli; «SMART» sta per «Standards Machine Applicable Readable and Transferable».

I livelli 0, 1 e 2 descrivono i formati documentali TXT, PDF e XML; non sono considerati SMART. Un documento di livello 3 consente ai computer di comprendere, oltre al contenuto, anche la struttura del contenuto, così da poter distinguere automaticamente requisiti e raccomandazioni. In un documento di livello 4 le macchine possono comprendere il significato del contenuto e riferirsi ad esso.

L’utilità di questi livelli si collega direttamente alla pratica progettuale: i requisiti derivanti da documenti normativi possono essere trasferiti direttamente negli strumenti di requirements management di aziende e amministrazioni. Le valutazioni di conformità possono essere eseguite con supporto automatizzato. Bruno Bertschinger, responsabile Business Development & Innovation presso la SNV, cita come vantaggio delle norme digitali il risparmio significativo nello sforzo di preparazione e di elaborazione generale e la ulteriore riduzione di applicazioni errate. La SNV presume che tutte le norme verranno digitalizzate; non indica un periodo affidabile.

Per la pianificazione del budget ciò significa: lo sforzo si sposta, non scompare. Oggi si paga per il trasferimento manuale. In futuro sorgeranno costi per formati dati, collegamento degli strumenti e valutazione automatizzata della conformità. Vi rientrano licenze o abbonamenti, il collegamento di sistemi come CAD o strumenti di requirements management, la formazione delle utenti e degli utenti e la manutenzione dei propri formati dati. Finché i livelli SMART non saranno disponibili su vasta scala, entrambi gli sforzi vanno budgetizzati simultaneamente.

Per la collocazione temporale, come fissato dalla SNV nel febbraio 2024: a livello mondiale diverse organizzazioni di normazione stanno conducendo progetti pilota. La maturità di mercato dipende direttamente dal successo di questi progetti pilota; all’epoca si prevedeva la maturità di mercato per l’inizio del 2025. L’Organizzazione internazionale per la normazione (ISO) ha sviluppato con partner dell’industria una piattaforma su cui è possibile utilizzare gli SMART Standards. Anche il Comitato europeo di normazione (CEN) sta conducendo un progetto con esperte ed esperti. Anche l’ISO e la Commissione elettrotecnica internazionale (IEC) si occupano di norme SMART.

I responsabili di progetto non possono derivarne una migrazione fissa, ma un orizzonte di pianificazione. Il blocco «Norme come dati» va inserito come voce propria nella pianificazione a partire dal prossimo ciclo di budget, con costi degli strumenti, sforzo di integrazione e validazione.

I livelli SMART forniscono un volume per la migrazione: i livelli 0, 1 e 2 sono TXT, PDF e XML e non sono considerati SMART; il livello 3 consente di distinguere requisiti e raccomandazioni, il livello 4 di comprendere il significato. Più alto è il livello della norma acquisita, minore è lo sforzo di trasferimento manuale.

Finché i livelli SMART non saranno disponibili su vasta scala, il trasferimento manuale e le norme come dati vanno budgetizzati simultaneamente. La SNV non indica un periodo affidabile per la digitalizzazione completa; l’orizzonte di pianificazione resta una forbice.

Governance e cicli di attuazione come voce di costo propria

L’ADS adempie i suoi compiti nell’ambito di un ciclo strategico quadriennale; per l’attività operativa serve un piano di attuazione rolling, in cui vengono definiti progetti e focus prestazionali e che viene aggiornato annualmente. Un piano aggiornato annualmente significa per le amministrazioni coinvolte che i progetti vengono verificati, spostati o ridefiniti ogni anno. Ciascuno di questi adattamenti genera sforzo nei team di progetto e nelle unità specializzate, senza che ne derivi una nuova prestazione.

Quanto tempo richieda il solo coordinamento si può leggere da una procedura concreta: l’immagine obiettivo della futura collaborazione federale è stata sottoposta a un’ampia consultazione il 14 aprile 2025, i governi cantonali si sono pronunciati il 19 settembre, il Consiglio federale l’ha approvata il 12 dicembre e l’Assemblea plenaria della CdC il 19 dicembre. Successivamente viene elaborato un concetto globale per l’attuazione e inviato in consultazione, mentre una commissione tripartita esamina la revisione costituzionale.

Questo sforzo di governance, coordinamento e ripianificazione va inserito come blocco proprio nella pianificazione di progetto: riunioni e Assemblea dei delegati, risposte alle consultazioni e alle procedure di consultazione, traduzione delle decisioni strategiche in piani di progetto nonché il reporting agli organi superiori. Se viene addebitato sotto «direzione di progetto», lo sforzo dichiarato per il progetto vero e proprio sembra diminuire, mentre i costi totali aumentano. È più corretto prevedere una voce separata con giorni-persona all’anno, allineata alla cadenza del piano di attuazione.

La procedura per l’immagine obiettivo mostra lo sforzo di governance nelle tappe: consultazione dal 14 aprile 2025, presa di posizione dei governi cantonali il 19 settembre, approvazione da parte del Consiglio federale il 12 dicembre e da parte dell’Assemblea plenaria della CdC il 19 dicembre. Ogni tappa genera sforzo di coordinamento nelle amministrazioni coinvolte, prima che sorga una prestazione.

Rendere comparabili benefici e costi con il monitoring

L’ADS gestisce un monitoring. Esso fornisce una panoramica sui progressi dell’e-Government in Svizzera e li confronta con l’estero. La base informativa sono studi nazionali e internazionali. Vi rientrano lo Studio nazionale sull’e-Government relativo all’utilizzo e alla disponibilità delle prestazioni elettroniche delle autorità e l’eGovernment Monitor sulla soddisfazione rispetto alle prestazioni elettroniche delle autorità, al loro utilizzo mobile e alle barriere d’uso. Il rapporto eGovernment Benchmark verifica l’usabilità, la trasparenza, la mobilità transfrontaliera e i servizi di base. L’eGovernment Survey fornisce l’indice di e-partecipazione e l’indice di sviluppo dell’e-Government.

Una base di confronto concreta è fornita dallo Studio nazionale sull’e-Government 2025, pubblicato il 25 marzo 2025: la tendenza online prosegue, popolazione e imprese utilizzano sempre più spesso le prestazioni digitali delle autorità, ma desiderano una migliore reperibilità. Sono state intervistate popolazione, imprese e amministrazione sull’utilizzo e sull’attuazione delle prestazioni elettroniche delle autorità. Il rapporto focalizzato sul tema dell’intelligenza artificiale mostra che le opportunità dell’IA sono riconosciute, ma sussiste bisogno di azione nella gestione dell’IA ed esiste l’esigenza di direttive per l’amministrazione. Gli editori sono Amministrazione digitale Svizzera e la Segreteria di Stato dell’economia SECO.

Per la trasparenza interna questi dati possono essere direttamente agganciati ai blocchi di costo formati in precedenza: ogni blocco di costo viene assegnato a una prestazione elettronica delle autorità e rispecchiato con le grandezze di rilevamento – utilizzo e disponibilità della prestazione, soddisfazione e barriere d’uso, reperibilità, adempimento dei servizi di base. Se una prestazione mostra un basso utilizzo a fronte di costi di esercizio costanti, il blocco di esercizio viene messo in discussione; se le barriere aumentano, lo sforzo per la reperibilità e la guida utente va nell’integrazione.

Il vantaggio di questo approccio sta nella cadenza: il piano di attuazione viene aggiornato annualmente, il monitoring si basa su studi nazionali e internazionali. Chi rispecchia i propri blocchi ogni anno, prima dell’aggiornamento del piano, sulle stesse grandezze di rilevamento, ottiene una base ricorrente e comparabile, invece di creare trasparenza una tantum tramite un rendiconto di progetto.

Per la pianificazione del budget i blocchi vengono rispecchiati con le stesse grandezze di rilevamento: utilizzo e disponibilità della prestazione, soddisfazione e barriere d’uso, reperibilità, adempimento dei servizi di base. Un basso utilizzo a fronte di costi di esercizio costanti mette in discussione il blocco di esercizio; barriere in aumento spostano lo sforzo nell’integrazione. La cadenza è annuale, prima dell’aggiornamento del piano di attuazione.