Kostenblöcke in Softwareprojekten der Schweiz transparent machen

Warum Kostenblöcke in Schweizer Digitalvorhaben verschwimmen

Seit dem 1. Januar 2022 führen Bund und Kantone die digitale Transformation ihrer Verwaltungen über die Zusammenarbeitsorganisation Digitale Verwaltung Schweiz (DVS); auf dieses Datum trat die öffentlich-rechtliche Rahmenvereinbarung in Kraft. Seit dem 1. Januar 2024 gilt die Strategie «Digitale Verwaltung Schweiz 2024-2027», getragen von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden. Für die Kostenrechnung entscheidend ist ein Satz aus der offiziellen Darstellung: Die Umsetzung erfolgt gemeinsam «innerhalb der bestehenden Organisationen und geltenden Zuständigkeiten».

Daraus folgt das eigentliche Transparenzproblem: Personal-, Betriebs- und Koordinationsaufwand fällt bei den beteiligten Trägern an. Verstärkt wird das durch drei aufeinander abgestimmte Strategien – die Strategie «Digitale Verwaltung Schweiz», die Strategie «Digitale Bundesverwaltung» und die Strategie Digitale Schweiz –, die dieselbe Aktivität aus unterschiedlichen Richtungen tragen. Ein Aufwandsblock ist dann in keinem einzelnen Budget als Block erkennbar. Transparenz ist deshalb zuerst eine Frage der Zuordnung: Welcher Träger welchen Block verantwortet, muss vor der Buchung festgelegt werden und nicht nachträglich aus Einzelbelegen rekonstruiert werden.

Die DVS gestaltet die strategische Steuerung und Koordination der Digitalisierungsaktivitäten von Bund, Kantonen und Gemeinden. Der Beauftragte von Bund und Kantonen, Peppino Giarritta, leitet die Delegiertenversammlung und die Geschäftsstelle; die Geschäftsstelle ist im Haus der Kantone untergebracht und administrativ beim Generalsekretariat des EFD angesiedelt. Erhoben werden müssen die Blöcke dort, wo die Leistung tatsächlich erbracht wird: in den Ämtern, Fachstellen und IT-Betrieben der Gemeinwesen.

Transparent werden Kostenblöcke in drei Schritten: erkennen, welcher Aufwand anfällt; zuordnen, welcher Träger ihn verantwortet; budgetieren mit Mengengerüst und Rhythmus. Die Umsetzung erfolgt innerhalb der bestehenden Organisationen und geltenden Zuständigkeiten, deshalb muss die Zuordnung vor der Buchung festgelegt werden. Nachträglich aus Einzelbelegen rekonstruierte Blöcke bleiben unvollständig.

Für Schweizer Digitalvorhaben sind fünf Blöcke benennbar: Anforderungs- und Normenaufwand, Interoperabilität und Datenstandards, Basisdienste mit Aufbau, Integration und Betrieb, Steuerung und Umsetzungszyklus sowie Sicherheit und Datenschutz. Sie sind eigene Positionen mit Personentagen, Lizenz- und Betriebskosten, nicht Nebenaspekte der Projektleitung.

Anforderungen und Normen als unterschätzter Kostenblock

Die Schweizerische Normen-Vereinigung (SNV) beschreibt den heutigen Zustand nüchtern: Normenanwenderinnen und -anwender benötigen viel Zeit für die Übertragung von kleinen Textstücken aus Normen und Dokumenten in ihre Systeme – seien das Anforderungen an Managementsysteme, Anforderungen aus Kundenverträgen oder Behördenvorschriften. Dieser Zwischenschritt ist zeitaufwendig und fehleranfällig. Genau dieser Aufwand ist ein eigener, benennbarer Kostenblock und kein Nebenaspekt der Projektleitung.

Wer ihn sichtbar machen will, erfasst drei Positionen getrennt: erstens die Personentage für das Übertragen und Nachführen von Anforderungstexten, zweitens die Lizenz- und Betriebskosten der eingesetzten Requirements-Management-Werkzeuge, drittens die Nacharbeit aus Übertragungsfehlern. Die dritte Position ist die Nacharbeit aus Übertragungsfehlern: Ein falsch übertragener Normtext pflanzt sich in Spezifikation, Umsetzung und Abnahme fort und wird erst dort als Korrekturaufwand fällig. Wird der Block als «allgemeiner Projektaufwand» verbucht, lässt sich später nicht mehr belegen, welcher Anteil auf Normen, welcher auf Kundenverträge und welcher auf Behördendokumente entfällt.

Die SNV ist in der Schweiz die übergeordnete und neutrale Anlaufstelle für Normungsfragen und die Schweizer Vertreterin der weltweiten und europäischen Normung; sie betreibt den Normenshop SNV-Connect und gibt den Normen-Auszug heraus. Für Projekte bedeutet das: Der Bezug der massgebenden Normen und ihrer Aktualisierungen ist eine planbare, wiederkehrende Position im Budget und keine einmalige Beschaffung.

Der Block «Anforderungen und Normen» umfasst vier budgetierbare Positionen: Personentage für Übertragung und Nachführung, Lizenz- und Betriebskosten der Requirements-Management-Werkzeuge, Nacharbeit aus Übertragungsfehlern und den wiederkehrenden Bezug über SNV-Connect sowie den Normen-Auszug. Der Normen-Auszug 2026 enthält 800 Normen; der Bezug ist wiederkehrend, nicht einmalig.

Normen-Auszug 2026 – Zahlen und Fakten

Interoperabilität und Datenstandards: Kosten zwischen den Organisationen

Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) nennt die Querschnittsherausforderungen, die die DVS bearbeiten soll: die Abstimmung von Rechtsetzungsvorhaben, die Festlegung von Standards im Bereich des Datenmanagements, die Durchgängigkeit von Prozessen sowie die Identifizierung und Bereitstellung von Basisdienstleistungen wie Identitätsdienste. Auf der Seite des Bundes wird als neue Anforderung an die Verwaltungstätigkeit unter anderem das Prinzip Once-Only bei der Datenverwaltung genannt. All diese Aufgaben erzeugen Aufwand nicht innerhalb einer Organisation, sondern an der Nahtstelle zwischen mehreren.

Eine Evaluation der DVS hat gemäss KdK gezeigt, dass eine weitere Intensivierung der Zusammenarbeit erforderlich ist, um die nötige Interoperabilität und die erhofften Synergien zu erreichen. Fehlende durchgängige Prozesse und ungenügende Abstimmung erzeugen zusätzlichen Aufwand in Form von Mehrfacherfassung, Datenabgleich, Nachfragen und Nachbesserungen. Dieser Aufwand muss bei den Stellen sichtbar gemacht werden, die die Schnittstellen tatsächlich betreiben – dort entsteht er, und dort kann er auch gemessen werden.

Die Richtung ist vorgegeben: Mit dem Zielbild, das nach der Konsultation ab dem 14. April 2025 am 12. Dezember vom Bundesrat und am 19. Dezember von der Plenarversammlung der KdK verabschiedet wurde, verfolgt Stossrichtung 1 eine intensivierte gemeinsame Steuerung und Zusammenarbeit von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden; Stossrichtung 2 strebt eine neue Bundeskompetenz an, damit künftig wesentliche Standards für alle Gemeinwesen verbindlich sind. Werden Standards verbindlich, verschiebt sich Aufwand zu den Stellen, welche die Schnittstellen betreiben.

Der Block «Datenstandards und Interoperabilität» hat drei budgetierbare Bestandteile: Mapping zwischen Datenmodellen, Schnittstellentests und Anpassungen bei jeder Änderung eines verbindlichen Standards. Das Mengengerüst ist die Anzahl der betriebenen Schnittstellen, der Rhythmus folgt der Standardisierung. Mit Stossrichtung 2 werden wesentliche Standards für alle Gemeinwesen verbindlich; der Block wächst bei den Stellen, welche die Schnittstellen betreiben.

Basisdienste und Identitätsdienste: einmal bereitstellen, mehrfach nutzen

Basisdienstleistungen wie Identitätsdienste gehören nach der Aufzählung der KdK ausdrücklich zu den Querschnittsaufgaben der DVS; im Rahmen der DVS konnten Bund und Kantone gemäss KdK bereits wichtige Projekte wie das gemeinsame Behörden-Login AGOV voranbringen. Die Agenda «Nationale Infrastrukturen und Basisdienste Digitale Verwaltung Schweiz» verfolgt das Ziel, bis 2027 wichtige Projekte zu initiieren und umzusetzen. Der eGovernment Benchmark-Bericht prüft unter anderem, inwiefern die Onlineangebote der Verwaltung die «Basisdienste» erfüllen. Ein solcher Dienst wird also einmal aufgebaut und von vielen Stellen genutzt – die Kosten verteilen sich aber nicht automatisch im gleichen Verhältnis.

Genau hier verschieben sich Kostenblöcke: vom Aufbau über die Integration in bestehende Fachanwendungen bis zum Betrieb. Der Aufbau fällt einmal an und ist zentral steuerbar. Die Integration fällt pro Fachanwendung an – pro Kanton, pro Gemeinde, pro Amt und pro Fachverfahren – und wird regelmässig unterschätzt, weil sie in den jeweiligen Fachprojekten als Nebenaufgabe mitläuft. Der Betrieb schliesslich ist dauerhaft und wird bei der finanzpolitischen Beurteilung eines Vorhabens oft nur für die Aufbaujahre betrachtet.

Für die Projektbuchhaltung folgt daraus eine einfache Dreiteilung: Aufbau (einmalig, gemeinsame Trägerschaft), Integration (pro Fachanwendung, mit Anzahl der angebundenen Systeme als Mengengerüst) und Betrieb (wiederkehrend, mit Anwenderunterstützung, Anpassungen bei Standardänderungen sowie der Nachführung von Zertifikaten und Zugangsdaten). Ein Identitätsdienst, der in zehn Fachanwendungen eingebunden wird, verursacht zehn Integrationsaufwände und einen Betriebsaufwand.

Wie gross diese Blöcke in Franken werden, zeigen IKT-Grossprojekte des Bundes, deren Kosten, Nutzen und Wirtschaftlichkeit die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) 2007 geprüft hat. Für das Projekt «A-2000-ZEMIS» des BFM betrugen die geschätzten Projektkosten 1999 insgesamt 19,990 Mio. Franken: 13,910 Mio. Franken Systementwicklungsaufwand und 6,080 Mio. Franken Investitionskosten.

Beim Projekt «MISTRA» des ASTRA standen Kosten von rund 50 Mio. Franken jährliche Wartungs- und Betriebskosten ab 2007 von 2,3 Mio. Franken gegenüber; der quantifizierbare Nutzen lag bei 1,8 Mio. Franken. Die Ablösung der Systeme STRADA-DB und KUBA-DB brachte dem ASTRA eine Betriebskosteneinsparung von durchschnittlich 1,1 Mio. Franken pro Jahr. Der Betrieb ist damit ein eigener, wiederkehrender Block, der über die ganze Lebensdauer budgetiert wird.

Beim Aufbau und Betrieb von Identitätsdiensten wie AGOV kommt der Block «Sicherheit und Datenschutz» hinzu: ISDS-Konzeptionen, Penetration Testing, 3rd Party Risk Assessments und Krisenübungen sind eigene Positionen. Beim Bezug solcher Leistungen fällt zudem Beschaffungsbegleitung von der Strategie bis zum Vertragsabschluss an. Beide Blöcke gehören pro Fachanwendung und für den Betrieb budgetiert.

Anbieter wie Wavestone begleiten solche Vorhaben von der Konzeption bis zur Umsetzung und unterstützen Städte, Kantone und Behörden bei der Beschaffung. Für die Projektbuchhaltung sind diese Leistungen als externe Position zu erfassen und nicht in den internen Personentagen zu verstecken.

Für den Bezug externer Leistungen gilt das Beschaffungsrecht – BöB beim Bund, IVöB bei den Kantonen. Dienstleistungen unter CHF 150 000 können freihändig vergeben werden, ab CHF 150 000 im Einladungsverfahren; offen oder selektiv ausgeschrieben wird beim Bund ab CHF 230 000, bei den Kantonen ab CHF 250 000. Der geschätzte Auftragswert des externen Blocks entscheidet damit über Verfahren und Vorlaufzeit.

Maschinenlesbare Normen: der Aufwand verlagert sich, er verschwindet nicht

Die europäischen Normenorganisationen CEN und CENELEC haben 2017 das Projekt «Standards of the Future» gestartet. Ziel war, die Voraussetzungen für Normen zu schaffen, die den Bedürfnissen einer digitalen Welt entsprechen. Das «Smart Utility Model» stuft Normen in Stufen ein; «SMART» steht für «Standards Machine Applicable Readable and Transferable».

Die Stufen 0, 1 und 2 beschreiben die Dokumentformate TXT, PDF und XML; sie gelten nicht als SMART. Ein Dokument der Stufe 3 erlaubt Computern, neben dem Inhalt auch die Struktur des Inhalts zu verstehen, sodass Normanforderungen und Empfehlungen automatisiert unterschieden werden können. In einem Dokument der Stufe 4 können Maschinen die Bedeutung des Inhalts verstehen und sich auf den Inhalt beziehen.

Der Nutzen dieser Stufen ist direkt anschlussfähig an die Projektpraxis: Anforderungen aus normativen Dokumenten lassen sich direkt in die Requirements-Management-Werkzeuge von Unternehmen und Verwaltungen übertragen. Konformitätsbewertungen können maschinengestützt durchgeführt werden. Bruno Bertschinger, Leiter Business Development & Innovation bei der SNV, nennt als Vorteil digitaler Normen, dass massgeblich am Aufbereitungs- und allgemeinen Bearbeitungsaufwand eingespart und fehlerhafte Anwendungen weiter vermindert werden. Die SNV geht davon aus, dass alle Normen digitalisiert werden; einen verlässlichen Zeitraum nennt sie nicht.

Für die Budgetierung heisst das: Der Aufwand verlagert sich, er verschwindet nicht. Heute wird für die manuelle Übertragung bezahlt. Künftig fallen Kosten für Datenformate, Werkzeuganbindung und automatisierte Konformitätsbewertung an. Dazu gehören Lizenzen oder Abonnemente, die Anbindung von Systemen wie CAD oder Requirements-Management-Werkzeugen, die Schulung der Anwenderinnen und Anwender und die Pflege der eigenen Datenformate. Solange die SMART-Stufen nicht flächendeckend verfügbar sind, sind beide Aufwände gleichzeitig zu budgetieren.

Zur zeitlichen Einordnung, wie sie die SNV im Februar 2024 festgehalten hat: Weltweit werden von mehreren Normenorganisationen Pilotprojekte durchgeführt. Eine Marktreife hängt direkt vom Erfolg dieser Pilotprojekte ab; damals wurde mit Marktreife anfangs 2025 gerechnet. Die Internationale Organisation für Normung (ISO) hat mit Partnern aus der Industrie eine Plattform entwickelt, auf der SMART Standards genutzt werden können. Das Europäische Komitee für Normung (CEN) führt ebenfalls ein Projekt mit Expertinnen und Experten durch. Auch ISO und die Internationale Elektrotechnische Kommission (IEC) befassen sich mit SMART-Normen.

Projektverantwortliche können daraus keine feste Umstellung, aber einen Planungshorizont ableiten. Der Block «Normen als Daten» gehört ab dem nächsten Budgetzyklus als eigene Position in die Planung, mit Werkzeugkosten, Integrationsaufwand und Validierung.

Die SMART-Stufen geben ein Mengengerüst für die Umstellung: Stufen 0, 1 und 2 sind TXT, PDF und XML und gelten nicht als SMART; Stufe 3 erlaubt die Unterscheidung von Anforderungen und Empfehlungen, Stufe 4 das Verstehen der Bedeutung. Je höher die Stufe der bezogenen Norm, desto geringer der manuelle Übertragungsaufwand.

Solange die SMART-Stufen nicht flächendeckend verfügbar sind, sind manuelle Übertragung und Normen als Daten gleichzeitig zu budgetieren. Die SNV nennt keinen verlässlichen Zeitraum für die vollständige Digitalisierung; der Planungshorizont bleibt eine Bandbreite.

Steuerung und Umsetzungszyklen als eigene Kostenposition

Die DVS erfüllt ihre Aufgaben im Rahmen eines vierjährigen Strategiezyklus; für die operative Tätigkeit dient ein rollender Umsetzungsplan, in dem Projekte und Leistungsschwerpunkte definiert werden und der jährlich aktualisiert wird. Ein jährlich aktualisierter Plan bedeutet für die beteiligten Verwaltungen, dass Vorhaben jährlich überprüft, verschoben oder neu zugeschnitten werden. Jede dieser Anpassungen erzeugt Aufwand in den Projektteams und in den Fachstellen, ohne dass daraus eine neue Leistung entsteht.

Wie viel Zeit die Abstimmung allein beansprucht, lässt sich an einem konkreten Verfahren ablesen: Das Zielbild der künftigen föderalen Zusammenarbeit wurde am 14. April 2025 in eine breite Konsultation gegeben, die Kantonsregierungen nahmen am 19. September dazu Stellung, der Bundesrat verabschiedete es am 12. Dezember und die Plenarversammlung der KdK am 19. Dezember. Anschliessend wird ein Gesamtkonzept für die Umsetzung erarbeitet und in die Vernehmlassung geschickt, während eine tripartite Kommission die Verfassungsrevision berät.

Dieser Steuerungs-, Abstimmungs- und Umplanungsaufwand gehört als eigener Block in die Projektplanung: Sitzungen und Delegiertenversammlung, Vernehmlassungs- und Konsultationsantworten, Übersetzung von Strategiebeschlüssen in Projektpläne sowie das Reporting an die übergeordneten Gremien. Wird er unter «Projektleitung» verrechnet, sinkt der ausgewiesene Aufwand für das eigentliche Vorhaben scheinbar, während die Gesamtkosten steigen. Sauberer ist eine separate Position mit Personentagen pro Jahr, ausgerichtet am Rhythmus des Umsetzungsplans.

Das Verfahren zum Zielbild zeigt den Steuerungsaufwand in Stationen: Konsultation ab 14. April 2025, Stellungnahme der Kantonsregierungen am 19. September, Verabschiedung durch den Bundesrat am 12. Dezember und durch die Plenarversammlung der KdK am 19. Dezember. Jede Station erzeugt Abstimmungsaufwand in den beteiligten Verwaltungen, bevor eine Leistung entsteht.

Nutzen und Kosten mit Monitoring vergleichbar machen

Die DVS betreibt ein Monitoring. Es schafft einen Überblick über den E-Government-Fortschritt in der Schweiz und vergleicht diesen mit dem Ausland. Informationsgrundlage sind nationale und internationale Studien. Dazu zählen die Nationale E-Government-Studie zur Nutzung und Verfügbarkeit elektronischer Behördenleistungen sowie der eGovernment Monitor zur Zufriedenheit mit elektronischen Behördenleistungen, zu deren mobiler Nutzung und zu Nutzungsbarrieren. Der eGovernment Benchmark-Bericht prüft Nutzerfreundlichkeit, Transparenz, grenzüberschreitende Mobilität und die Basisdienste. Die eGovernment Survey liefert den E-Partizipationsindex und den E-Government-Entwicklungs-Index.

Konkrete Vergleichsbasis liefert die am 25. März 2025 veröffentlichte Nationale E-Government-Studie 2025: Der Online-Trend hält an, Bevölkerung und Unternehmen nutzen immer häufiger digitale Leistungen der Behörden, wünschen sich aber eine bessere Auffindbarkeit. Befragt wurden Bevölkerung, Unternehmen und Verwaltung zur Nutzung und zur Umsetzung von elektronischen Behördenleistungen. Der Schwerpunktbericht zum Thema künstliche Intelligenz zeigt, dass die Chancen von KI erkannt sind, aber Handlungsbedarf beim Umgang mit KI besteht und ein Bedürfnis nach Vorgaben für die Verwaltung vorhanden ist. Herausgeber sind die Digitale Verwaltung Schweiz und das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.

Für die interne Transparenz lassen sich diese Daten direkt an die zuvor gebildeten Kostenblöcke anlehnen: Jeder Kostenblock wird einer elektronischen Behördenleistung zugeordnet und mit den Erhebungsgrössen gespiegelt – Nutzung und Verfügbarkeit der Leistung, Zufriedenheit und Nutzungsbarrieren, Auffindbarkeit, Erfüllung der Basisdienste. Zeigt eine Leistung tiefe Nutzung bei konstantem Betriebsaufwand, wird der Betriebsblock zur Disposition; steigen die Barrieren, gehört der Aufwand für Auffindbarkeit und Nutzerführung in die Integration.

Der Vorteil dieses Vorgehens liegt im Rhythmus: Der Umsetzungsplan wird jährlich aktualisiert, das Monitoring stützt sich auf nationale und internationale Studien. Wer die eigenen Blöcke jedes Jahr vor der Aktualisierung des Plans an denselben Erhebungsgrössen spiegelt, erhält eine wiederkehrende und vergleichbare Grundlage, statt Transparenz einmalig über eine Projektabrechnung herzustellen.

Für die Budgetierung werden die Blöcke mit denselben Erhebungsgrössen gespiegelt: Nutzung und Verfügbarkeit der Leistung, Zufriedenheit und Nutzungsbarrieren, Auffindbarkeit, Erfüllung der Basisdienste. Tiefe Nutzung bei konstantem Betriebsaufwand stellt den Betriebsblock zur Disposition; steigende Barrieren verlagern Aufwand in die Integration. Der Rhythmus ist jährlich, vor der Aktualisierung des Umsetzungsplans.